健康影響評估

針對2012年夏季奧林匹克運動會，倫敦當局於賽前進行了全面的健康影響評估。該評估所提出的具體建議，促使主辦單位制定了相應策略，旨在極大化賽事的正面健康遺產，包括興建永久性社區體育設施。圖為興建中的英女王伊麗莎白二世奧林匹克公園。

健康影響評估（英語：Health Impact Assessment，縮寫：HIA）是一種結合預測、判斷與建議的系統性方法，用以評估政策、計畫或項目對人口健康可能造成的潛在影響，並分析這些影響在不同群體間的分布狀況。其核心目標在於協助決策者擬定更周全的方案，以擴大健康效益、減少健康風險，並促進健康公平。作為實踐「將健康融入所有政策」理念的公共衛生工具，健康影響評估強調跨領域協作與公眾參與，不僅關注空氣污染等直接環境因子，也將就業、教育等社會性健康決定因素納入考量。儘管其國際能見度日益提升，但在各地的制度化程度與執行實務上仍有明顯落差。

定義與概念

健康影響評估的核心理念，源自世界衛生組織對健康的廣義界定：「健康不僅為疾病或羸弱之消除，而係體格、精神與社會之完全健康狀態。」。因此，健康影響評估採取整體視角，認為人群健康是由經濟、政治、社會、心理與環境等多重因素共同塑造的結果，這些因素統稱為「更廣泛的健康決定因素」。

從公共衛生角度而言，健康影響評估作為決策輔助工具，主要目的不在取代決策者，而是透過提供全面且客觀的健康影響證據，提升決策的透明度與周全性。它常應用於衛生部門以外的領域，例如城市規劃、交通運輸、能源政策與農業等，因為這些領域的決策往往對公眾健康產生深遠卻易被忽略的影響。透過強調跨領域協作與公眾參與，健康影響評估將健康福祉置於非衛生部門決策的核心，是落實「健康融入所有政策」理念的實用方法。

歷史與發展

瑞典赫爾辛堡市的自行車停泊設施

健康影響評估的概念雛形可追溯至1990年代，其發展深受環境影響評估與健康公共政策理念的啟發。1986年，世界衛生組織發布的《渥太華健康促進憲章》強調制定健康公共政策的重要性，為健康影響評估的發展奠定理論基礎。

1999年於瑞典哥德堡舉行的會議所發布的《哥德堡共識文件》（英語：Gothenburg Consensus Paper），被視為健康影響評估發展的重要里程碑。該文件首次提出國際公認的定義、價值觀與程序框架，確立其作為獨立評估工具的地位。其後，國際影響評估協會進一步發展並公布健康影響評估的「最佳實踐原則」，為全球實踐提供指引。

隨著實踐經驗與學術研究的積累，健康影響評估的方法與應用範疇持續演進並趨向多元。近年文獻顯示，其應用已從傳統的「步驟式健康影響評估」（step-by-step HIA），逐步擴展至更多以研究為導向的模型與風險評估方法，即「研究驅動型健康影響評估」（research-driven HIA）。

與此同時，健康影響評估也日益被整合至其他評估框架中，例如環境影響評估、環境、社會與健康影響評估（ESHIA）等，以實現更全面的影響分析。這種整合趨勢早有先例：世界衛生組織在1998年至2003年推動「歐洲健康城市網絡」第三階段期間，便已開始系統性地運用健康影響評估，為健康議題與都市計畫之間建立了穩固的橋樑。在歐洲健康城市網絡的實踐中，瑞典赫爾辛堡市即透過健康影響評估，積極推動「健康的都市計畫」並投資自行車基礎設施。成效評估顯示，該市的實用性自行車通勤佔比已達所有通勤方式的26%。科學研究證實，這類身體活動能有效降低心血管疾病的風險因子，具體展現了健康城市計畫如何透過改善建成環境來促進市民健康。

近年來，健康影響評估在都市計畫中的重要性持續提升。一項2021年針對英格蘭空間規劃文件的研究指出，當地每年約有100至200項計畫或專案會納入健康影響評估，顯示該工具已在英國的規劃體系中確立其重要地位。

核心價值與原則

根據國際影響評估協會的定義，健康影響評估的實踐應遵循五項核心價值與原則，這些原則貫穿於評估的各個步驟：首先是「公平與平等」，健康影響評估特別關注潛在影響在不同社會群體間的不均分布，致力於辨識弱勢群體並提出縮小健康差距的建議。其次是「參與」，強調讓所有相關的利益相關者，特別是可能受影響的社區居民，參與評估過程，以確保評估能反映在地實況與民眾關切。第三項原則是「證據的倫理使用」，評估過程奠基於現有最佳科學證據，同時也納入來自社區與專家的質性知識，所有證據的使用皆應透明、客觀，並以促進公共利益為目的。第四是「可持續性」，健康影響評估不僅考量短期影響，也評估對長期健康與福祉的影響，並確保所提建議符合社會、經濟與環境的可持續發展原則。最後是「健康的綜合性方法」，健康影響評估採取寬廣的健康視角，涵蓋生理、心理與社會福祉，並全面評估各種健康決定因素間的相互作用。

評估流程

健康影響評估的實施通常遵循一套系統化、分階段的流程。儘管不同指南的細節或有差異，但普遍包含以下六個核心步驟。

健康影響評估的六個步驟

步驟	名稱	目的與主要任務
1	篩選（Screening）	判斷是否有必要進行健康影響評估。此階段會快速審視提案的性質、規模及其潛在健康影響的嚴重性，以決定是否啟動完整評估流程。
2	範疇界定（Scoping）	規劃健康影響評估的具體範圍與參數。此階段需確定評估的地理與時間邊界、界定可能受影響的人群、辨識關鍵健康議題，並擬定詳細工作計畫。
3	評估（Appraisal / Assessment）	此為健康影響評估的核心階段，旨在收集與分析證據，以預測潛在的健康影響。此階段通常包括： 影響識別（Identification）：建立受影響社區的人口與健康狀況基線資料，並透過文獻回顧、專家諮詢與社區訪談等方式，辨識所有可能的正面與負面健康影響。 影響分析（Analysis）：對已辨識的影響進行定性和/或定量分析，評估其發生可能性、嚴重程度、持續時間與影響範圍，並特別關注對不同人群的差異性影響。
4	建議（Recommendations）	基於評估結果，提出具體、可行且具針對性的建議。這些建議旨在增強正面影響（如增設綠色空間、促進就業），並預防或減輕負面影響（如改善空氣品質、降低噪音）。
5	報告（Reporting）	將健康影響評估的整個過程、發現與建議編寫成清晰、透明的報告。報告需以易於理解的方式呈現給決策者、利益相關者與公眾，以確保資訊有效傳達。
6	監測與評估（Monitoring and Evaluation）	在提案實施後，對其實際健康影響進行監測，並評估健康影響評估本身的效果（例如，建議是否被採納及其成效）。此步驟有助於積累經驗，為未來的健康影響評估實踐提供參考。

此外，根據評估深度與可用資源，健康影響評估可分為案頭分析（desk-based）、快速評估（rapid）與綜合評估（comprehensive）等不同層級，以適應各異的決策時程、資源條件與項目複雜度。其主要區別可總結如下表：

健康影響評估的三個層級比較

評估層級	主要方法	數據來源	所需時間	適用情境
案頭分析	完全依賴現有資訊進行分析	現有文獻、研究報告、官方統計數據	數天至數週	時間緊迫、資源有限或潛在影響較小的項目篩選
快速評估	結合案頭研究與有限的初步數據收集	文獻數據、關鍵利益相關者訪談、社區工作坊	數週至數月	最常用的層級，在時間與資源有限的情況下對主要健康影響進行及時分析
綜合評估	廣泛的文獻回顧與大規模的初步數據收集及分析	文獻數據、大規模社區健康調查、環境監測、複雜定量模型	數月至一年以上	影響重大、複雜或具高度爭議性的大型項目

相關評估方法

在健康影響評估的實踐中，常會結合使用其他評估工具。其中，風險評估是一種系統性方法，用以量化由特定風險因子（如化學物質暴露）所導致的疾病或傷害負擔，其結果可用於健康影響評估的「評估」階段，尤其適用於有明確劑量反應關係的健康風險。在風險評估的基礎上，成本效益分析則能進一步分析不同干預措施的經濟效益，協助決策者選擇能以較低成本帶來較大健康改善的方案。此外，環境影響評估與策略性環境評估也是常被整合的工具。儘管環境影響評估和策略性環境評估是許多國家法規強制要求的評估程序，分別針對項目和政策層級，但其傳統上往往側重於生物物理環境，對人類健康的評估視野較窄或不夠深入。因此，健康影響評估可作為其重要補充，確保健康因素在決策過程中獲得充分考量。

效益

世界衛生組織強調，採用健康影響評估能帶來多重效益：首先，它能有效促進跨部門合作，提供一個共同框架，讓來自規劃、交通、衛生等不同領域的專業人士協力合作。其次，健康影響評估是一種重視社區參與的方法，它將社區公眾的觀點與專家意見、科學數據置於同等重要位置，從而確保決策過程的透明與包容。透過整合量化與質化資料，健康影響評估能夠為決策者提供最佳證據，使其決策更為全面、可靠。更重要的是，健康影響評估致力於改善健康並減少不平等，它會特別關注政策對弱勢群體的影響，並提出能有效縮小健康差距的具體建議。最後，健康影響評估透過將健康目標與社會、經濟和環境目標並列，成為實現可持續發展的關鍵工具之一，是與可持續發展連結的重要體現。

實踐與應用

健康影響評估作為一種靈活的工具，已被廣泛應用於從地方社區項目到國家級政策制定的各個層面。其應用領域涵蓋城市規劃、基礎設施建設、自然資源開發、大型活動及公共政策等多個方面。

城市規劃與基礎設施

美國三藩市在「東區社區計畫」（Eastern Neighborhoods Plan）中進行大規模土地重新規劃時，將健康影響評估整合至環境影響評估框架，系統性分析交通空氣污染、噪音及行人安全等健康風險，並據此制定更嚴格的建築設計標準與空氣品質改善措施，以保障未來居民健康。

在城市規劃領域，健康影響評估被廣泛應用於評估新開發區、住房項目或交通系統對居民健康的潛在影響。例如，英國倫敦的塔村區將健康影響評估列為法定規劃要求，規定所有大型開發項目必須評估其對住房可負擔性、空氣品質、社交空間及醫療服務可及性的影響，並提出相應改善措施。

美國三藩市的實踐提供了多個典型案例。在「三一廣場」（Trinity Plaza）公寓重建計畫中，公共衛生部門透過健康影響評估，明確指出拆除租金管制住宅可能導致原住戶面臨心理壓力與居住條件惡化等健康風險，最終促使開發商修改方案，保留可負擔住房單位。另一重要案例「東區社區計畫」（Eastern Neighborhoods Plan）在進行大規模區域重劃時，將健康影響評估完整納入環境影響評估流程，系統分析交通空氣污染、噪音與行人安全等議題，並據此制定更嚴格的建築設計與空氣品質緩解措施。

對於交通建設項目，如新建高速公路或鐵路線，健康影響評估會重點評估其帶來的噪音與空氣污染、對社區造成的物理分割（community severance），以及對居民步行或騎行等積極出行方式的影響。

自然資源開發

阿拉斯加北部地區地圖，顯示阿拉斯加國家石油儲備區（NPRA）的位置。

在礦業、石油和天然氣等自然資源開採項目中，健康影響評估（通常作為環境、社會與健康影響評估的一部分）扮演著關鍵角色，特別是在中低收入國家。這些大型項目可能對當地社區產生深遠影響。健康影響評估會評估的議題包括：外來勞工可能帶來的傳染病（如愛滋病、結核病）傳播風險；水、土壤和空氣污染對社區飲用水安全與農業的影響；因經濟變動和土地徵用引發的社會壓力與心理健康問題；以及對當地傳統生活方式的衝擊。評估結果可用於制定勞工健康保障計畫、社區健康投資項目以及污染控制標準。

美國阿拉斯加州北坡地區曾有一個成功將健康影響評估納入聯邦環境影響評估流程的開創性案例。當地因紐皮雅特原住民社區長期擔憂石油開發對健康造成的影響，但在傳統的環境影響報告中，他們的意見常常得不到重視。後來，在部落組織和公共衛生專家的共同推動下，聯邦監管機構終於在針對阿拉斯加國家石油儲備區的開發計劃中，完成了美國首個正式將健康影響評估納入環境評估體系的環評報告。這一整合取得了重要成果：制定了一系列具有法律約束力的緩解措施，要求未來所有開發計畫都必須進行健康評估，還建立了對傳統食物來源、社區健康指標及環境污染物的持續監測系統，並規範勞工健康管理以減少社會衝擊，同時成立科學審查小組以應對如大型漏油等災難性事件。。

大型項目與活動

針對倫敦奧運會的健康影響評估建議改善東倫敦地區的交通。作為此策略的一部分，倫敦交通局進行了多項重大交通升級，包括擴建倫敦地上鐵的東倫敦線以及升級碼頭區輕便鐵路和北倫敦線。 其中，全新的「標槍」（Javelin）高速鐵路服務是旗艦計畫之一（圖），以聖潘克拉斯車站為終點站，成為通往奧林匹克公園的主要交通動脈，連接斯特拉福。

主辦大型國際活動，如奧林匹克運動會或世界博覽會，也會進行健康影響評估以評估其短期與長期的「健康遺產」（英語：Health legacy）。例如，針對2012年夏季奧林匹克運動會，倫敦進行了全面的健康影響評估，評估了奧運會對促進體育參與、改善東倫敦地區住房、交通與就業、以及可能導致的房價上漲和居民流離失所等方面的影響。評估提出的建議促使主辦方擬定旨在最大化正面健康遺產的策略，例如興建永久性的社區體育設施和推動健康生活計畫。在2010年上海世界博覽會的籌備過程中，相關研究系利用空氣品質模型，評估長江三角洲地區為改善空氣品質所實施之各項污染控制措施對公眾健康的效益，並以此為依據對不同減排策略進行優先級排序，以利最大化環境改善帶來的健康效益。

政策層面應用

除了具體項目，健康影響評估也越來越多地用於評估宏觀政策的潛在健康後果。例如，歐洲聯盟的一些成員國已將健康影響評估應用於評估農業、貿易或能源政策。評估一項新的農業補貼政策時，健康影響評估可能會分析其對食品價格、營養可及性、農民收入與心理健康以及農藥使用的影響。這種政策層面的健康影響評估有助於在早期階段將健康考量融入跨部門的國家戰略，真正實現「健康融入所有政策」的目標。

挑戰與促進因素

健康影響評估的推廣和實施面臨多重挑戰，同時也存在許多促進其發展的有利因素。

挑戰

缺乏法律保障與資源限制

健康影響評估的普及面臨首要挑戰是缺乏法律與制度保障。在許多國家和地區，與具有強制性的環境影響評估不同，健康影響評估通常是自願性的，這導致其實施不具一致性，其建議也容易在決策過程中被忽視。例如，一個房地產開發商可能依法必須完成環境影響評估，但可以選擇性地忽略或進行非常表面的健康影響評估。其次，資源與能力限制也是一大障礙。全面的健康影響評估需要大量的時間、資金和跨學科的專業人才，這對許多公共衛生機構或地方政府而言是沉重負擔。一個資源有限的市鎮政府可能無力為一項新的工業區計畫進行深入的健康影響評估，從而無法充分預見其長期健康影響。

政治意願不足

政治意願不足與部門壁壘同樣阻礙了健康影響評估的發展。非衛生部門的決策者可能對健康的廣泛決定因素認識不足，或將健康影響評估視為阻礙經濟發展的額外程序。例如，交通部門在規劃新高速公路時，首要目標可能是緩解交通擁堵，而對於健康影響評估報告中關於噪音污染和社區分割的警告，可能因成本考量而未給予足夠重視。此外，健康影響評估的實踐在全球範圍內發展極不均衡。大多數研究和實踐集中在歐洲、北美洲和澳大利亞等高收入國家，一項2024年的系統性回顧發現，僅有11%的相關出版物關注中低收入國家。這表明在高風險、高需求的地區，健康影響評估的應用能力和資源嚴重不足。

方法學上的困難

最後，方法學上的困難也構成挑戰。量化複雜的社會、經濟因素對健康的長期、間接影響極為困難。例如，準確預測一個新購物中心的建設對社區社會凝聚力和居民心理健康的具體影響，遠比測量其對空氣品質的影響要困難得多，這種不確定性有時會削弱健康影響評估結論的說服力。

促進因素

高層次的政治承諾

儘管挑戰重重，但許多因素也在積極推動健康影響評估的發展。高層次的政治承諾與健全的法律框架是關鍵的促進因素。當政府高層公開支持「健康融入所有政策」這一理念時，能為健康影響評估的應用創造有利的政治環境。一個典範是威爾斯的《未來世代福祉法案》，該法案強制要求所有公共機構在決策時必須考慮對長期健康和福祉的影響，這為健康影響評估的制度化提供了強有力的法律和政治支持。同時，將健康評估的要求正式整合到現有的評估體系中，是另一條高效的制度化途徑。許多國際金融機構（如世界銀行的國際金融公司）和一些國家已要求大型項目進行整合性的「環境、社會與健康影響評估」，這種做法利用了環境影響評估已有的法律地位和程序框架，確保了健康因素不會在評估過程中被遺漏，同時也避免了因引入全新評估流程而可能產生的「評估疲勞」。

跨部門合作的成功經驗

跨部門合作的成功經驗同樣能展示並鞏固健康影響評估的價值。有效的健康影響評估實踐有賴於打破傳統的部門壁壘，促進衛生、規劃、交通、環境等多個部門之間的溝通與協作。當規劃、環境和衛生部門共同評估一個城市更新項目時，可以協同設計出既促進經濟發展，又改善公共空間、提升步行便利性和增加社交互動機會的方案，從而實現多方共贏的局面。這種合作不僅匯集了不同領域的專業知識和資源，也增加了建議被採納和實施的可能性，因為這些建議是共同協商的結果，而非由單一部門強加。

有效的公眾與利益相關者參與

有效的公眾與利益相關者參與是健康影響評估成功的基石，也是其核心價值之一。讓受影響的社區從早期就參與評估，不僅能收集到官方數據或文獻無法反映的在地知識（例如社區實際使用的步行路徑、非正式的社交場所），從而提升評估的準確性與在地性；還能通過賦予社區話語權，增加決策過程的透明度和民主合法性，從而提高最終方案的社會可接受度並減少潛在衝突。例如，在評估一個新設施的選址時，透過社區工作坊讓居民的擔憂被充分聽取並納入設計考量，可以有效化解潛在的「鄰避效應」。

實用工具與指南的普及

最後，實用工具與指南的普及也降低了健康影響評估的實踐門檻。世界衛生組織、各國公共衛生機構及學術界開發了大量的健康影響評估操作手冊、工具包和案例庫，為實踐者提供了清晰的步驟指導和方法論支持。這些資源使得沒有深厚專業背景的規劃人員或社區組織也能夠開展或參與基本的健康影響評估工作，從而擴大了其應用範圍，促進了知識的傳播和能力的建設。

未來展望

面對氣候變化、流行病、健康平等加劇等全球性挑戰，健康影響評估作為一種前瞻性政策工具的潛力日益凸顯。為了進一步加強健康影響評估的理論與實踐，未來的研究與發展議程應集中在幾個優先領域。

制度化與可持續性

關鍵挑戰在於如何將健康影響評估從一次性的項目轉變為常規化、制度化的決策支持系統。研究需探索在不同政治和法律背景下的最佳實踐。例如，加拿大魁北克省的《公共衛生法》要求對特定省級政策進行健康影響評估，為強制性評估提供了法律基礎。未來的研究應評估這類強制性模式的成效、挑戰以及可持續的資金支持機制，避免其成為缺乏資源的「紙上談兵」。

影響力與決策過程

深入分析健康影響評估影響決策的具體機制至關重要。僅僅提交一份報告往往不足以改變決策。研究應關注評估過程中的溝通策略、利益相關者協商以及證據的政治運用。例如，2012年倫敦奧運會的「健康遺產」健康影響評估，其成功不僅在於最終報告，更在於評估過程促進了規劃者、社區和公共衛生專家之間的持續對話，將健康目標融入了場館設計、交通規劃和後續社區利用的各個階段。未來的研究需要識別這些成功的互動模式，並探索如何利用健康影響評估來挑戰那些可能導致健康不平等的傳統觀念和權力結構。

公平性與實質性參與

如何更有效地在健康影響評估中融入公平、人權和社會正義的原則，是一個核心議題。這超越了簡單的公眾諮詢，需要發展賦予邊緣化社區實質權力的方法。許多地區開始推動「健康公平影響評估」（Health Equity Impact Assessment, HEIA），專門聚焦於政策對不同社會群體健康差異的影響。例如，紐西蘭在實踐中常結合毛利人的健康模型（如 Te Pae Mahutonga），確保評估過程尊重原住民的文化價值觀和自決權。未來的方向是開發工具和流程，確保社區不僅是被諮詢的對象，更是評估過程的共同主導者。

方法學創新

面對日益複雜的健康挑戰，健康影響評估的方法學必須不斷演進。這包括開發能夠評估多個項目在同一地區產生的「累積性影響」的模型，以及能夠量化社會心理壓力或社區凝聚力等「軟」指標的方法。此外，探索在數據有限或資源匱乏的環境下進行快速健康影響評估的有效方法也至關重要，這能讓健康影響評估在發展中國家或應對緊急事件（如災後重建規劃）時發揮更大作用。

宏觀框架上的結合

此外，將健康影響評估與聯合國可持續發展目標（特別是目標3：良好健康與福祉）以及行星健康）等宏觀框架相結合，將是未來發展的重要方向。這有助於健康影響評估超越單一項目的局限，從更系統、更整全的視角應對全球健康與環境挑戰，並向決策者清晰地展示具體政策如何為宏大的全球議程做出貢獻。